剖解《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》
2014年11月19日，国务院发布《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》，引起国内外高度关
注，成为去年中国能源行业颇有影响的大事之一。目前，我国正在执行“十二五”能源规划（2011-2015年），2015年将很快出台“十三五”能源规划
（2016-2020年）。这中间为什么要出一个《行动计划》？这三者到底是什么关系？《行动计划》对能源行业将产生哪些深远影响，能源企业能否从能源革
命中捕捉到新的商机？
一、出台背景
十八大之后，国家重视能源战略规划的编制实施，以推动能源生产和消费革命，打造中国能源“升级版”。
（一）《行动计划》是对2014年上半年两次重要会议的集中贯彻落实。
去年4月9日，国务院副总理张高丽主持召开专题会议，研究能源发展战略行动计划，为总理、总书记的进一步决策作了必要的铺垫。
4月18日，国务院总理李克强主持召开新一届国家能源委员会首次会议，研究讨论了能源发展中的相关战略问题（《行动计划》）和重大项目。
6月13日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第六次会议，听取国家能源局关于我国能源安全战略的汇报，并发表推进未来能源发展“四个革命、一个合作”的重要讲话，成为指导我国能源发展的“国策”。
一年之中，主管副总理、总理、总书记多次听取汇报，专题研究，顶层决策，足见能源问题之重要，会议成果很需要通过《行动计划》予以落实。
（二）《行动计划》是应对我国目前能源生产和消费面临严峻挑战的需要。
我国是世界最大的能源生产国、消费国，但能源发展面临一系列新问题、新挑战。不仅“能源需求压力巨大”，而且“能源供给制约较多”,“能源技术水平总体落后局面仍未改变”，特别是“能源生产和消费对生态环境损害严重”，亟需加以改变。
（三）《行动计划》是我国抢抓战略机遇、实现能源转型升级的需要。
尽管我国能源发展面临十分严峻的挑战，但从现在到2020年，是全面建成小康社会的关键时期，也是能源发展“转型升级”的重要战略机遇期。
从国际情况分析，全球能源格局深刻变化，能源结构加快调整，清洁能源发展较快，多元化、清洁化和低碳化趋势明显；“能源消费重心进一步向发展中国家转移”，“油气供应多极并存”。
从国内情况考察，能源供应能力稳步增长，能源结构不断优化，节能减排取得成效，科技进步迈出新步伐，国际合作取得新突破，建成了世界最大的能源供应体系。而且， “我国可再生能源、非常规油气和深海油气资源开发潜力很大”。
（四）《行动计划》是衔接、指导“十二五”、“十三五”能源规划的纽带与依据，也是今后一段时期指导我国能源发展的总体方略与行动纲领。
2013年3月，原国家电监会主席吴新雄入主重组后的国家能源局，2014年最后一天退休，历时22个月。期
间，大气污染倒逼清洁发展、煤炭市场出现严重过剩、电力体制改革阻滞不前、特高压争议始终不断、油气对外依存度大幅上升；原能源局长刘铁男落马，出现多米
诺骨牌效应，先后有多名官员落马，反腐仍在继续发酵。国家能源局面对新形势，迫切需要创新发展思路，从能源体制机制上进行大胆革新，简政放权。
《行动计划》尽管还留有一定的计划色彩，但改变了过去“铁路警察各管一段”，侧重于数量规模、保障供应的局限
性，站在国民经济协调发展的高度，纵览国内外能源发展新趁势，谋划能源行业的未来整体发展，不仅涉及煤、电、油、气、核、新能源、可再生能源领域及输配网
络、储备设施建设，而且涵盖能源消费、供给、技术革命、体制改革、国际合作等各个方面，内容非常系统、全面、丰富。《行动计划》从一个侧面反映出国家能源
局转变了作风，走出过去热衷于能源项目的微观审批，转向对未来能源发展的宏观规划，是衔接、指导“十二五”、“十三五”能源规划的纽带与依据，也是今后一
段时期指导我国能源发展的总体方略与行动纲领。
二、基本内容
《行动计划》全文9400多字，时间跨度7年（2014-2020年），横跨“十二五”、“十三五”能源规划。基本内容分成三个部分：总体战略；主要任务；保障措施。为便于记忆、了解，我把《行动计划》的重点内容梳理、概括为：“111345”。即：
“一个指导思想”——以开源、节流、减排为重点，确保能源安全供应，转变能源发展方式，调整优化能源结构，创
新能源体制机制，着力提高能源效率，严格控制能源消费过快增长，着力发展清洁能源，推进能源绿色发展，着力推动科技进步，切实提高能源产业核心竞争力，打
造中国能源升级版，为实现中国梦提供安全可靠的能源保障。
“一个战略方针”——（6字方针）节约、清洁、安全。
“一个战略目标”——加快构建清洁、高效、安全、可持续的现代能源体系。
“实施四大战略”——节约优先战略[永恒主题]；立足国内战略[战略基石]；绿色低碳战略[必然选择]；创新驱动战略[根本动力]。
“五项主要任务”——增强能源自主保障能力；推进能源消费革命；优化能源结构；拓展能源国际合作；推进能源科技创新。
“三项保障措施”——深化能源体制改革；健全和完善能源政策；做好组织实施。
三、 六大特点
1、《行动计划》无论是内容，还是结构，通篇都体现了习总书记提出的“四个革命、一个合作”的我国能源发展国策。
习近平总书记在去年中央财经领导小组第6次会议上，阐述了“四个革命、一个合作”的能源国策，即“推动能源消
费革命，抑制不合理能源消费；推动能源供给革命，建立多元供应体系；推动能源技术革命，带动产业升级；推动能源体制革命，打通能源发展快车道；全方位加强
国际合作，实现开放条件下能源安全”。这既成了制定《行动计划》的基本依据，也是《行动计划》对能源国策的具体细化与落实。
2、 突出“节约优先是能源发展的永恒主题”，对能源消费总量设置“天花板”，成为公众焦点。
《行动计划》把“节约优先战略”列四大能源发展战略之首；把“节约”作为未来能源发展的第一个战略方针。而
且，设置了能源消费总量“天花板”，即“到2020年，一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右”，“煤炭消费比重控
制在62%以内”，成为全文的一大看点。（见表1）
对此，中国电力发展促进会专职顾问姜绍俊作了点评：“最引人注意的是给出了能源消费、煤炭消费的上限，这在我国能源发展史上是第一次，此前基本方针是满足需求，而今后则要面对能源消费天花板。”中国工业经济联合会会长李毅中也强调，“这是既务实，又必须实现的目标。”
为什么《行动计划》要设置能源消费总量“天花板”？主要因为我国能源生产、消费不仅能耗水平高，且“对生态环
境造成严重损害”，雾霾天气频繁出现、大范围蔓延。据统计，我国能源消费占全球总量的21.5％，创造了全球GDP的12.3％；单位GDP能耗非常高，
为世界平均水平的1.9倍、美国的2.5倍、日本的4.1倍。
按照2013年我国一次能源消费总量37.5亿吨标准煤、煤炭消费总量36.5亿吨测算，要实现到2020年
的控制目标，2014-2020年年均增幅必须分别控制在3.59％、1.92％以下。但从2006-2013年历史消费情况分析，控制难度很大。（见图
1、2）
那么，2014年作为《行动计划》实施的第一年，完成情况理想吗？预计一次能源消费总量约为38.4亿吨标准
煤，年增速2.3%，比2013年(3.7%)下降1.4个百分点，增速创16年来最低值。GDP增长7.4%，单位GDP能耗比2013年下降
4.8%。2015年能源消费总量控制在40亿吨标准煤的目标有望实现。煤炭消费总量从2013年的24.8亿吨标准煤，下降到2014年的24.7亿
吨，下降了0.1亿吨。煤炭消费占比下降到64.2%。这是十余年来煤炭消费总量首次下降。
未来六年如何继续控制能源消费总量？《行动计划》提出了两条途径：一是采取“一挂双控”措施，将能源消费与经
济增长挂钩，对高耗能产业和产能过剩行业实行能源消费总量控制强约束。二是实施系统节能，即“技术节能、管理节能、结构节能”并重，当前要特别重视调整和
优化经济结构来节能，推进重点领域和关键环节节能。
3、始终坚持能源供应“立足国内”，作为保障我国能源安全的“战略基石”，同时，加强“国际合作”。
《行动计划》强调要坚持“立足国内”，将国内供应作为保障能源安全的“主渠道”。这是基于能源安全国际环境和我国国情做出的判断。
近八年来，我国能源对外依存度加大，已成为煤炭、石油、天然气和铀资源的净进口国。石油对外依存度接近60%；天然气对外依存度超过30%，能源安全问题日趋突出。（见图3）
为此，《行动计划》要求“到2020年，基本形成比较完善的能源安全保障体系。国内一次能源生产总量达到42亿吨标准煤，能源自给能力保持在85%左右，石油储采比提高到14-15，能源储备应急体系基本建成”。
如何实现上述目标？一言以敝之，立足国内，加强国际合作，坚持“两条腿走路”。
4、着力实施“绿色低碳”发展战略，作为我国积极应对气候变化的“必然选择”。
《行动计划》着力优化能源结构，把发展清洁低碳能源作为调整能源结构的“主攻方向”。
“到2020年，非化石能源占一次能源消费比重达到15%，天然气比重达到10%以上，煤炭消费比重控制在62%以内。”“到2030年，非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右”。
如何优化能源结构、实现绿色低碳发展？《行动计划》提出了针对性更强、标准更严苛、目标更具体的措施：
①降低煤炭消费比重。削减京津冀鲁、长三角和珠三角等区域煤炭消费总量，控制工业分散燃煤小锅炉、工业窑炉和
煤炭散烧等用煤领域。“到2017年，基本完成重点地区燃煤锅炉、工业窑炉等天然气替代改造任务”。“到2020年，京津冀鲁四省市煤炭消费比2012年
净削减1亿吨，长三角和珠三角地区煤炭消费总量负增长”。
早在2013年9月10日，国务院印发了《大气污染防治行动计划》，要求制定煤炭消费总量中长期控制目标。
2014年9月12日，国家发改委等三部委为落实《行动计划》，
打造高效清洁可持续发展的煤电产业“升级版”，印发了《煤电节能减排升级与改造行动计划2014-2020》，努力实现供电煤耗、污染排放、煤炭占能源消
费比重“三降低”，安全运行质量、技术装备水平、电煤占煤炭消费比重“三提高”，具体要求全国新建燃煤发电机组平均供电煤耗低于300克/千瓦时；到
2020
年，现役燃煤发电机组改造后平均供电煤耗低于310克/千瓦时；现役60万千瓦及以上机组（空冷除外）改造后低于300克/千瓦时。执行更严格能效环保标
准，到2020年，力争使煤炭占一次能源消费比重下降到62%以内，电煤占煤炭消费比重提高到60%以上。（见表2）
12月29日，国家发改委等六部委联合下发《重点地区煤炭消费减量替代管理暂行办法》，从国家层面以制度的方
式，对重点地区煤炭消费减量替代进行“政策奖励”：适当提高能效和环保指标领先机组的利用小时数；燃煤机组排放基本达到燃气轮机组排放限值的，应适当增加
其下一年度上网电量。
②提高天然气消费比重。实施气化城市民生工程，到2020年实现城镇居民基本用上天然气；扩大天然气进口规模；稳步发展天然气交通运输；适度发展天然气发电；加快天然气管网和储气设施建设，到2020年天然气主干管道里程达到12万公里以上。
③安全发展核电。适时在东部沿海地区启动新的核电项目建设，研究论证内陆核电建设。到2020年，核电装机容量达到5800万千瓦，在建容量达到3000万千瓦以上。
④大力发展可再生能源。积极开发水电，到2020年力争常规水电装机达到3.5亿千瓦左右；大力发展风电，到
2020年，风电装机达到2亿千瓦；加快发展太阳能发电，到2020年光伏装机达到1亿千瓦左右；积极发展地热能、生物质能和海洋能，到2020年，地热
能利用规模达到5000万吨标准煤。（见表3）
5、以“创新驱动”为“强大动力”，实现我国由能源大国向能源强国的转变。
《行动计划》提出要充分发挥“创新驱动”的关键作用，通过能源“体制创新”激发能源市场活力，通过“科技创新”提高能源产业竞争力，实现由能源大国向能源强国的转变。
能源技术革命的总体要求，即立足我国国情，紧跟国际能源技术革命新趋势，以绿色低碳为方向，分类推动技术创新、产业创新、商业模式创新，实现能源产业升级。其路径，着力实施“三个一批”：应用推广一批，示范试验一批，集中攻关一批。
今后具体如何推进能源科技创新？①明确能源科技创新战略方向和重点。提出了非常规油气及深海油气勘探开发、煤
炭清洁高效利用、分布式能源等9个重点创新领域和页岩气、煤层气、大容量储能等20个重点创新方向，开展相应的页岩气、煤层气、深水油气开发等重大示范工
程建设。②抓好重大科技专项。③依托重大工程带动自主创新。④加快能源科技创新体系建设。
6、 深化能源体制改革，消除体制机制障碍，激发市场活力。
如何深化能源体制改革？《行动计划》明确了5个方面：①完善现代能源市场体系，分离自然垄断和竞争性业务，放
开竞争性领域和环节。推动能源投资主体多元化，鼓励和引导各类市场主体平等进入负面清单以外的领域。②推进能源价格改革，推进石油、天然气、电力等领域价
格改革。③深化重点领域和关键环节改革，重点推进电网、油气管网建设运营体制改革。④健全能源法律法规。⑤进一步转变政府职能，健全能源监管体系。加强能
源发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，继续取消和下放行政审批事项。
根据上述改革要求，近年来深化电力体制改革的重点放在电能直接交易、售电侧改革、输配电价改革、电力交易中心
相对独立、加强电网规划等方面，并在深圳、内蒙开展试点。新的电改方案不再提倡“五分开”，拆分国家电网，而是以“四放开一独立一加强”作为下一轮电力体
制改革的核心内容，“管住中间，放开两头”，将竞争性的发电、售电业务与自然垄断的输配电业务分离，建立“多买多卖”的批发和零售市场。
发电侧将密切关注改革动向，希望能解决电网建设滞后、调峰能力不足；新能源发展受电网限制；政府对电力行业的
行政干预太多；大用户直购电不符合实际等问题。同时，早作谋划，提前做好成立售电公司准备，建立“以市场为导向，以客户为中心”的电力市场营销体系，并提
升设备可靠性，增强竞争能力。
四、 挑战与商机
我国经济进入新常态，《行动计划》的组织实施，对能源企业的未来发展，其影响是深远的、全方位的，既有挑战，也有商机，呈现出不同的情况。
火电企业将面临严峻的挑战。过去电力短缺，规模扩张是关键；现在出现了电力过剩，发电产业必须转型升级，更加
依靠内涵式增长——注重发展的质量效益、清洁高效、低碳环保、科技含量。尤其是火电产业要努力落实“三降低”、“三提高”的要求，推进煤电大基地大通道建
设，在中西部地区高标准建设9个煤电基地。在东部沿海、沿江地区重点发展60万千瓦、100万千瓦优质大项目，努力实现“超低排放”。
清洁可再生能源企业、能源科技环保产业发展前景广阔、商机无限。《行动计划》对水电、风电、太阳能、核能、生
物质能等均持“大力”、“积极”、“支持”发展的态度，“一挂双控”政策和系统节能举措，又给能源科技、环保、工程、装备等相关企业提供了极大的商机。因
此，既要充分利用政策、改革红利，顺势发展，又要因地制宜，统筹优选，科学发展。
煤炭企业面临的挑战将更加严峻。未来一个时期，煤炭供大于求的局面和控制煤炭消费总量的政策预期不会发生根本
性改变。煤炭企业要以内部整合提效为主，积极与一流煤矿开展全方位、多层次对标，抓好煤炭销售，着力提高安全管理和成本控制水平，促进煤矿控亏增盈。同
时，积极推进煤炭分级分质梯级利用，劣质煤就地清洁转化，减少煤炭分散燃烧，加强煤炭质量监管，持续突破煤炭清洁高效利用技术，拓展煤炭生存发展空间。
石油、天然气、页岩气等机遇大于挑战。如前所述，近年来我国能源对外依存度加大，石油、天然气分别达到60%、32%，而非常规油气和深海油气资源开发潜力很大。因此，当前要抓紧突破页岩气、煤层气、深水油气等开发技术瓶颈，提高油气的自给能力。
能源企业“走出去”大有可为。《行动计划》积极支持能源企业通过技术、装备和工程队伍“走出去”。我们要把握
当前难得的机遇，立足两个市场、统筹两种资源、熟悉国际惯例，积极在国家“一带一路”、“孟中印缅、中巴经济走廊”、“五大国际重点能源合作区”、“全球
能源互联网”及其他国际“价值洼地”中寻找机会，做到能力可及、风险可控、效益可观。
（作者系中国能源研究会理事、华电集团企法部主任）
http://www.cnenergy.org/dujia/201502/t20150228_347258.html
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