制度是一个社会的游戏规则，是构建人类相互行为的人为设定的约束，是在资源稀缺的环境中为了节约交易费用从而更有效地利用资源，是人与人之间长期博
弈的结果。制度是在组织的相互作用中逐渐演进的，具有最大化行为的组织；既可以在现有的制度约束下实现其目标，也可以通过改变其现有制度约束实现其目标。
组织的优势在于弥补社会成员与内部规则互动过程中可能出现的一系列失误。正如奥地利裔英国经济学家弗里德里希·哈耶克（Friedrich Hayek） 所言，“在大多数场合，为了确使那些规则得到遵守，我们称之为政府的那种组织却是不可或缺的。政府的这一特殊功能有点象工厂维修队的功能，因为它的目的并 不在于提供任何特定的服务项目或公民消费的产品，而毋宁在于确使那个调整产品生产和服务提供的机制得以正常运转。”
国际社会并非有人评价的那种自然状态，在英国政治家托马斯·霍布斯（Thomas Hobbes）所描绘的自然状态之中，丛林法则起着重要作 用，各个主体处于弱肉强食的生存环境。但是我们所处的国际社会有其潜在的规则，如国际法，国际条约，国际准则等，还有一些国际机制和机构这些都在维护国际 秩序中起到重要作用，只不过其作用有限，因此国际社会并不是完全的无政府。政府行为主体在无政府状态下进行的互动，尽管会呈现权力政治，但只要在一定的领 域形成秩序，彼此形成共存的关系，就会出现某种制度化的安排。由于行为主体在实施对外政策中会谋求与他者相关联的利益，因此会形成相互依赖的结构。在这种 结构中，如果形成共同利益，行为主体之间则可能开展合作。若这种合作关系得到持续发展，在行为主体之间就会出现国际制度。在国际关系中，行为主体之间之所 以会形成相互依赖，是因为其生存与发展都需要与外部世界打交道。由于行为主体的合作涉及许多领域的问题，因此它们的互动会形成不同的国际制度和复杂的网 络。
目前，国际制度已经成为现代国际关系的重要特征，广泛存在于国际贸易、金融、环境、能源及国际安全等领域。国际能源制度是指在能源这一特定领域 国际角色在认识上趋于一致的原则、规范、规则和决策程序。用理性主义的理论解释，国际能源制度可以帮助国家交流能源信息，减少谈判成本和交易成本，从而增 加能源合作的可能性。用建构主义解释，国际能源制度可以塑造国家对能源发展的认同，并进而影响国家的行为，从而能够增进国际能源合作。国际能源合作是指能 源资源国与能源消费国以及能源中转国之间进行的能源交往。加强国际合作，增加国内能源政策和市场信息的稳定性和透明度，可以消除其他国家的猜疑和担心，促 进国际市场稳定。对于能源出口国而言，能源合作的目的在于保证本国的能源商品以合理而稳定的价格出售。对于中国这样的能源进口国而言，国际能源合作的目标 在于在合理的价格水平下保障稳定的能源供应。
国际能源合作在当代经济生活中发挥着重要的作用，只有相互的合作,遵循共同认可的规则,这样才能够在国际能源合作中达成共识。国际社会围绕能源 合作这一主题形成了形式多样的正式和非正式的制度安排,对国际能源发展格局发挥着日益重要的影响。自上世纪70 年代欧佩克（OPEC）诞生以来，尽管目 前在全球、地区、国家和公司等层面已经形成了不同层次的世界能源机制，各种国际能源合作的组织和法律也在逐步建立，但是，总体而言，当前不存在一个强有力 的能够对国家间能源利益冲突进行协调、裁决并强制执行的国际组织，国际能源合作呈现复杂多变的局面。除了欧佩克（OPEC）之外，还有就是八国集团 （G8）、国际能源署（IEA）和能源宪章条约（ECT）等在国际能源合作领域起到了非常重要的作用。八国集团（G8）是西方世界的领袖，主导着西方乃至 整个世界的政策走向。作为八国集团的前身，最初形成的七国集团合作模式，也是西方主要能源消费国为应对20世纪70年代的石油危机而进行的政策协调。目 前，在世界能源领域，原有七国仍旧是主要的能源消费国，且七国在其他能源国际组织当中也居于核心地位，因此，八国集团目前在世界能源制度领域中充当着最终 决策机制的角色。国际能源署（IEA）的宗旨是各成员国间在能源问题上开展合作，包括：调整各成员国对石油危机的政策，发展石油供应方面的自给能力，共同 采取缩减石油需求的措施，加强长期合作以减少对石油进口的依赖，建立在石油供应危机时分享石油消费的制度，提供市场情报，以及促进它与石油生产国和其他石 油消费国的关系，联合开展能源研究和开发活动。国际能源署（IEA）的主要功能围绕其宗旨展开，意在建立完善的能源应急机制、能源情报系统、与能源企业的 能源协商机制以及长期新能源开发机制。国际能源署在推动成员国之间的政策协调，尤其是在紧急状态下的能源应急机制建立方面发挥了重大作用。产生于20世纪 90年代的能源宪章条约（Energy Charter Treaty，ECT），作为第一个具有法律约束力的、覆盖投资保护和贸易的多边协定，该条约首 次将过境运输条例应用于能源网络。该条约的最终目标是“在它的成员国间建立一个真正开放的、非歧视性的能源市场”，以便成员国之间在能源投资、能源贸易、 能源环境、能源供应安全和过境运输等方面的形成一个规范的合作环境。能源宪章条约自成立以来，一直在不断扩大其成员国范围，并致力于改善同石油生产国及石 油输出国组织的关系。鉴于跨国能源公司在国际能源格局中扮演的特殊角色，能源宪章条约也努力吸引这类非国家行为主体参与其活动。能源条约组织尤其注重能源 过境运输领域的制度化。
不过，国际能源合作的制度依然存在一些局限性，比如，主要生产国欧佩克（OPEC）的运作方式及运行规则，都是为了自己成员单方的利益服务。无 法保证主要国际能源合作的稳定进行。在全球能源合作不断加强的情形下，欧佩克（OPEC）是否能够继续保持，以及如何使它能够克服自身的法律局限性，这是 国际能源合作以后需要深入研究的法律问题。还有八国集团机制，一方面，代表性不足，八国集团的消费国成员为世界上最发达的经济体，其发展模式与新兴发展中 国家存在差别，不能有效反映这些国家的能源诉求；另一方面，各国之间围绕能源分配问题的政策立场存在分歧，降低了机制的决策效率；另外，八国集团仍旧是论 坛性质的制度，在此框架内形成的决策缺乏有效的能源决策执行程序；更为重要的是，八国集团还存在一些法律问题，它既不是一个机构，也没有签订任何共同的法 律条约，更不是一个国际能源正式组织，它不是国际法的合法主体，它不能制定出能够统一能源法律规则，它对国际能源社会的成员主体没有法律约束力。再比如， 国际能源署（IEA）在成员发展机制上也存在缺陷，国际能源署成员资格与经济合作与发展组织（OECD）的挂靠，则凸显了该组织的非独立性和意识形态色 彩。至于能源宪章条约（ECT），它在能源过境、投资保护、争端阶段等制度建设方面是明显倾向于能源消费国的，能源宪章的作用能否充分实现，仍旧存在疑 问：首先，欧佩克（OPEC）始终认为，能源宪章的宗旨和原则与能源输出国的利益是对立的，二者没有形成有效的互动机制；2009年，俄罗斯再次重申了不 批准“欧洲能源宪章”的立场，主张用新的能源安全协议取代现行协议，在这种条件下，能源宪章条约的设计也就不可能得到充分实现。
正式的国际制度都是一种有边界的存在。加入制度的成员，是在制度的边界之内，需要遵守相关的规则。它们享有相关的权利，也要承担相关的义务。未 加入制度的行为主体，则不需要遵守相关的规则，也没有相关的权利与义务。尽管从机制上来讲，制度内外行为主体的利益与意愿决定着制度的变迁，但由于制度本 身的独立存在，并具有惯性和行为个体所不具有的属性，因而决定制度演进的因素未必就能立即推动制度的变迁，这也是许多令人不满制度能够长期存在的原因。当 然，当今国际能源合作制度发育不完全的原因是多方面的。从制度理论解释，国际能源领域的问题与安全、贸易等议题的性质是不同的。安全与贸易议题属于协作型 博弈，需要解决的问题是国际合作中出现的背叛，制度主要用于增进信息沟通，防止背叛；出现背叛之后，对背叛进行惩罚。能源议题属于协调型博弈，需要解决的 问题是国际合作中能源资源的分配问题，此类问题对制度的需求较弱，从本质上限制了制度的发展。除内在原因之外，国际社会中存在的能源消费国之间的矛盾以及 能源消费国与生产国之间的矛盾在实践中阻碍了制度的建设与发展。
国际能源制度作为国际能源合作体系的一种结构是一种稳定的存在，但它的具体构成却始终会伴随着国际能源合作关系的变化而变化。进入21世纪以 来,国际恐怖活动猖獗,全球地缘政治形势不稳,国际油价持续飙升,使能源安全问题再次升温。由于对能源安全特别是石油安全的影响因素越来越多，尽管现行的 能源安全体系在目前形势下依然发挥着应有的作用，但越来越不能有效保证市场的稳定。特别是在经济全球化和地区经济集团化的大背景下，一国很难用自助式实现 自身的能源安全。国际社会要呼吁能源生产国、中转国和消费国建立伙伴关系，采取措施确保全球能源市场的透明度、可预见性和稳定性，改善能源领域的投资环 境，提高能源利用效率，促进能源消费结构的多元化，维护重要能源基础设施的安全运行，帮助发展中国家改善能源供应状况。同时呼吁发展新的国际能源安全机 制，通过国际社会的广泛合作和交流，促进共同发展，最终实现人类社会共同的安全。
随着国际社会对能源安全的迫切需要，特别是对石油安全的呼吁，使得现行的能源安全机制受到挑战，促使它不得不进行新的发展。以推动能源对话与合 作、缓解能源矛盾和解决能源争端等为重点的多边能源外交日趋活跃,在此背景下,国际能源合作变得愈来愈重要。通过与利益相关的国家构建合作机制，弱化风 险，维护共同利益是中国进行国际能源合作的基本思路。具体来说，中国开展国际能源合作要达到的目标有三个：第一，要保证足够的支付能力，在可接受的价格水 平下维持能源进口，并尽 可能通过国际能源合作参与和影响价格制定；第二，要确保拥有稳定的能源供应来源，防止供应中断；第三，要确保中国能源进口的运输 通道安全。
目前，中国已经参与到了许多的国际能源合作事务中，以中国参与国际能源机构的各项事务深化的程度来划分，可以分为一般型合作、对话型合作与实 质型合作三类。其中属于一般型合作的对象主要包括有国际能源署（IEA）、欧佩克（OPEC)和八国集团(G8)，因为中国都不是这些机构的成员国，因此 其合作的方式仅限于参与、观察等主要形式。属于对话型合作的机构主要包括独立石油输出国集团、国际能源会议、世界能源理事会、世界能源大会、能源宪章、经 济合作与发展组织等，中国已经加入这些机构，成为了成员国，因此参与的程度大大加深，其活动主要表现为积极参加相关论坛，定期进行对话，商议有关的合作事 项。属于实质型合作的对象主要包括联合国贸发会（UNCTAD）、欧盟（EU）、亚太经合组织（APEC）、海合会（GCC)、东盟（ASEAN）、上合 组织（SCO）等，中国与这些机构的合作，已经深入到了具体的环境与能源各方面的事务中，制定具体的能源合作计划，签订相关协议的程度。中国作为最大的能 源消费国之一拥有庞大的现实和潜在的购买力，是任何国家或国际能源组织都无法忽视的。但是中国在国际组织的状况与中国能源大国的角色和地位并不匹配，尽管 中国与全球和区域层面的国际组织都有合作关系，但局限于一般性和对话性，实质性合作并不多，这很大程度限制了中国在国际能源领域进行国际能源合作的能力。
国际能源合作是保障全球安全的重要举措，也是维护中国能源安全的必然选择，中国应从战略高度把国际能源合作纳入国际经济合作的大框架中，取得包 括能源合作在内的国际经济合作的更大飞跃。然而，中国如何有效地利用现有的能源组织或参与到新的能源机制的构建，走出国际能源合作中的“囚徒困境”? 这 似乎是一个不可能完成的任务。当然，世界多边能源制度的建立需要各国的共同参与，但如果国际上不合作的声音太多的话，中国就不要急于全面参与西方主导的多 边能源合作制度，也不要去谋求建立中国主导的多边能源合作制度。因为中国尚不具备建立新的国际组织的能力，即使区域性的多边能源合作制度得以建立，也有可 能会遭到某些国家的投机性破坏。面对这种局势中国要依据自身的国力行事，要理清自身的诉求，明确不同层次诉求实现的时间表，分步骤、分阶段地实施，而不应 盲目地追求制度的形式；同时，中国还要针对不同的国家，确定不同的能源策略，做到合作与竞争并行，既要维护能源安全，又要确保主权独立。进而沿着上述两条 主线，形成涵盖空间和时间的战略体系，逐步提升中国在国际能源制度体系中的地位。
目前，中国当务之急就是，首先要重视多边国际能源合作条约的重要作用。多边国际能源合作条约为中国参与国际能源合作搭建了基础性的框架，构成开 展经贸合作的基础性法律文件，因其在缔约国所具有的法律效力的制约，成为双方能源合作的法律基础。其次，要加强与国际能源署（IEA）的合作。国际能源署 （IEA）保障能源安全的各项法律制度，如石油安全应急制度、石油市场信息制度、能源合作与研发制度、能源争端解决制度等，对于中国构建能源安全框架、深 化国际能源合作、完善能源法制建设具有重要的借鉴意义。在条件成熟时，中国可以考虑加入国际能源署（IEA）组织，参与国际能源规则的制定，与发达能源消 费国一起协调利益分歧，通过合作实现共赢。中国如果加入国际能源署（IEA），不仅可以提升中国对国际能源市场的影响力，在国际能源问题上争取到更大的发 言权和决策权；还有利于增强国际能源署（IEA）组织的代表性，提高其集体能源安全机制的权威性和有效性。为了加入国际能源署（IEA），中国政府一方面 应尽快增加战略石油储备；另一方面可以与国际能源署（IEA）重要成员国协商，采取特别协定的方式，建立特定的“中国-国际能源机构合作协调机制”，并给 予中国以特定待遇，如成为“联系国”，享受准成员国待遇等。这种做法与国际能源机构的一些成员国希望中国加入该机构的愿 望是一致的。第三，应积极参与欧 佩克（OPEC）、海湾合作组织（GCC)、东盟（ASEAN）等机构的能源协作，协调各国石油储备政策，共同应对区域石油危机。与这些组织的多边合作法 律制度，可以借鉴国际能源机构的运作机制，对解决石油储备建设过程中出现的一系列法律问题作出具体的规定。第四，要加强上海合作组织海合作组织（SCO） 框架下的能源合作机制。上海合作组织是目前唯一一个由中国推动发展的多边国际组织。从组织内部结构看，上合组织近期在能源合作领域取得巨大进展的可能性较 小。但是该组织的优势在于，未来美国和西方直接介入的可能性小。因此，中国可以在此组织上投入较高的资本，尤其是加强培养能源合作，只要中国经济能保持目 前的发展水平，在可以预见的时期内，中国将有能力赋予该合作更多的可操作性。第五，中国要以区域合作为基础，借鉴欧盟能源法律政策的成功经验。积极推动建 立“东北亚能源共同体”，从竞争走向合作，以合作代替竞争，共同维护能源安全。东北亚能源共 同体合作的内容可以包括：区域石油储备和应急反应机制、石油 期货、石油过境运输、共同研究制定税收以及节能和提高效率的措施、区域天然气贸易和发展液化天然气计划、合作开发利用可再生能源资源、保护国际海洋航线策 略以及环境领域的合作、建立“东北亚能源合作论坛”和东北亚石油信息共享网络等。
在全球化时代，国家已经自觉或不自觉地卷入了世界能源市场，其命运与市场整体的情况息息相关，没有全球的能源安全就没有国家的能源安全。结果， 能源合作也就成为一个理性的选项，成为各国共 同应对能源风险、维护能源安全的重要途径。在经济学分析中，稀缺生产要素的重新配置可能产生配置效率，即要 素比以前得到了更有效的利用；与此相类似，制度的替代、转换过程和交易过程使组织具有了适应效率，或者说，制度变迁使组织更具有了创新的能力和愿望。
国际能源制度的形成是在能源这一特定领域中行为主体在互动中达成共识的产物。然而，任何一项制度的存在总会有不适应环境与问题的方面，总有成员 存在各种不满。当这些来自外部的压力和内部的不满达到一定程度的时候，制度就会发生变革。这种变革可能导致制度的完善和影响范围的扩大，也可能导致旧制度 被新制度所取代。制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。制度变迁可以被理解为一种效益更高的制度(即所谓“目标模式”)对另一种制度(即所谓“起点模 式”)的替代过程。在这个过程中，实际制度需求的约束条件是制度的边际替代成本(即机会成本)。由于在现有的国际政治经济领域内，尚无一个超越主权国家的 国际组织来管理和监督在有关国家之间开展的国际合作，更没有一个机构来强迫一国必须参加某项国际合作或惩罚那些不履行合作义务的国家的行为。因此，国际能 源合作只能建立在各国自愿的基础上，根据市场经济的运行规律“自我执行”。
制度变迁从本质上说其实都是需求诱致性的，可能表象上是以政府强制性的变迁方式存在。一个完整的制度变迁过程必然采取政府主导的需求诱致性的制 度变迁方式进行。虽然说国际能源制度供给要有需求才能供给，但是并不等于需求出现后再来安排，更不能需求出现很久后，迟迟不安排。等到需求出现后再安排时 就会出现制度断层，影响能源经济发展的速度，当然无法实现制度效率的最大化。因此，我们的国际能源制度供给也要适当超前，进行前瞻性的、有需求的制度安 排。目前国际能源合作中真正缺少的是一个适合能源生产国、能源消费和能源中转国都能参加和适用的一个真正的全球能源合作组织，有学者称之为世界能源组织 （WEA）。国际社会需要共同努力，清除新制度进一步完善的障碍，适时建立全球性的国际能源组织。该组织应该是保持石油应急共享机制，将该组织的重点拓展 到所有的能源来源、能源消费的全世界为基础的全球国际能源合作机构；将成员拓展到所有希望加入的国家，并更加注重节能、发展能源的环境问题以及与能源相关 的技术援助合作；未来的全球性的国际能源组织应该在新出现的很多环境条约、节能条约、新能源开发等议定书及其指南中，起到重要的作用。能源网-中国能源报http://www.cnenergy.org/
（作者为中国能源经济研究院副院长、首席研究员，教授）
http://www.cnenergy.org/nypl/201404/t20140425_303470.html
组织的优势在于弥补社会成员与内部规则互动过程中可能出现的一系列失误。正如奥地利裔英国经济学家弗里德里希·哈耶克（Friedrich Hayek） 所言，“在大多数场合，为了确使那些规则得到遵守，我们称之为政府的那种组织却是不可或缺的。政府的这一特殊功能有点象工厂维修队的功能，因为它的目的并 不在于提供任何特定的服务项目或公民消费的产品，而毋宁在于确使那个调整产品生产和服务提供的机制得以正常运转。”
国际社会并非有人评价的那种自然状态，在英国政治家托马斯·霍布斯（Thomas Hobbes）所描绘的自然状态之中，丛林法则起着重要作 用，各个主体处于弱肉强食的生存环境。但是我们所处的国际社会有其潜在的规则，如国际法，国际条约，国际准则等，还有一些国际机制和机构这些都在维护国际 秩序中起到重要作用，只不过其作用有限，因此国际社会并不是完全的无政府。政府行为主体在无政府状态下进行的互动，尽管会呈现权力政治，但只要在一定的领 域形成秩序，彼此形成共存的关系，就会出现某种制度化的安排。由于行为主体在实施对外政策中会谋求与他者相关联的利益，因此会形成相互依赖的结构。在这种 结构中，如果形成共同利益，行为主体之间则可能开展合作。若这种合作关系得到持续发展，在行为主体之间就会出现国际制度。在国际关系中，行为主体之间之所 以会形成相互依赖，是因为其生存与发展都需要与外部世界打交道。由于行为主体的合作涉及许多领域的问题，因此它们的互动会形成不同的国际制度和复杂的网 络。
目前，国际制度已经成为现代国际关系的重要特征，广泛存在于国际贸易、金融、环境、能源及国际安全等领域。国际能源制度是指在能源这一特定领域 国际角色在认识上趋于一致的原则、规范、规则和决策程序。用理性主义的理论解释，国际能源制度可以帮助国家交流能源信息，减少谈判成本和交易成本，从而增 加能源合作的可能性。用建构主义解释，国际能源制度可以塑造国家对能源发展的认同，并进而影响国家的行为，从而能够增进国际能源合作。国际能源合作是指能 源资源国与能源消费国以及能源中转国之间进行的能源交往。加强国际合作，增加国内能源政策和市场信息的稳定性和透明度，可以消除其他国家的猜疑和担心，促 进国际市场稳定。对于能源出口国而言，能源合作的目的在于保证本国的能源商品以合理而稳定的价格出售。对于中国这样的能源进口国而言，国际能源合作的目标 在于在合理的价格水平下保障稳定的能源供应。
国际能源合作在当代经济生活中发挥着重要的作用，只有相互的合作,遵循共同认可的规则,这样才能够在国际能源合作中达成共识。国际社会围绕能源 合作这一主题形成了形式多样的正式和非正式的制度安排,对国际能源发展格局发挥着日益重要的影响。自上世纪70 年代欧佩克（OPEC）诞生以来，尽管目 前在全球、地区、国家和公司等层面已经形成了不同层次的世界能源机制，各种国际能源合作的组织和法律也在逐步建立，但是，总体而言，当前不存在一个强有力 的能够对国家间能源利益冲突进行协调、裁决并强制执行的国际组织，国际能源合作呈现复杂多变的局面。除了欧佩克（OPEC）之外，还有就是八国集团 （G8）、国际能源署（IEA）和能源宪章条约（ECT）等在国际能源合作领域起到了非常重要的作用。八国集团（G8）是西方世界的领袖，主导着西方乃至 整个世界的政策走向。作为八国集团的前身，最初形成的七国集团合作模式，也是西方主要能源消费国为应对20世纪70年代的石油危机而进行的政策协调。目 前，在世界能源领域，原有七国仍旧是主要的能源消费国，且七国在其他能源国际组织当中也居于核心地位，因此，八国集团目前在世界能源制度领域中充当着最终 决策机制的角色。国际能源署（IEA）的宗旨是各成员国间在能源问题上开展合作，包括：调整各成员国对石油危机的政策，发展石油供应方面的自给能力，共同 采取缩减石油需求的措施，加强长期合作以减少对石油进口的依赖，建立在石油供应危机时分享石油消费的制度，提供市场情报，以及促进它与石油生产国和其他石 油消费国的关系，联合开展能源研究和开发活动。国际能源署（IEA）的主要功能围绕其宗旨展开，意在建立完善的能源应急机制、能源情报系统、与能源企业的 能源协商机制以及长期新能源开发机制。国际能源署在推动成员国之间的政策协调，尤其是在紧急状态下的能源应急机制建立方面发挥了重大作用。产生于20世纪 90年代的能源宪章条约（Energy Charter Treaty，ECT），作为第一个具有法律约束力的、覆盖投资保护和贸易的多边协定，该条约首 次将过境运输条例应用于能源网络。该条约的最终目标是“在它的成员国间建立一个真正开放的、非歧视性的能源市场”，以便成员国之间在能源投资、能源贸易、 能源环境、能源供应安全和过境运输等方面的形成一个规范的合作环境。能源宪章条约自成立以来，一直在不断扩大其成员国范围，并致力于改善同石油生产国及石 油输出国组织的关系。鉴于跨国能源公司在国际能源格局中扮演的特殊角色，能源宪章条约也努力吸引这类非国家行为主体参与其活动。能源条约组织尤其注重能源 过境运输领域的制度化。
不过，国际能源合作的制度依然存在一些局限性，比如，主要生产国欧佩克（OPEC）的运作方式及运行规则，都是为了自己成员单方的利益服务。无 法保证主要国际能源合作的稳定进行。在全球能源合作不断加强的情形下，欧佩克（OPEC）是否能够继续保持，以及如何使它能够克服自身的法律局限性，这是 国际能源合作以后需要深入研究的法律问题。还有八国集团机制，一方面，代表性不足，八国集团的消费国成员为世界上最发达的经济体，其发展模式与新兴发展中 国家存在差别，不能有效反映这些国家的能源诉求；另一方面，各国之间围绕能源分配问题的政策立场存在分歧，降低了机制的决策效率；另外，八国集团仍旧是论 坛性质的制度，在此框架内形成的决策缺乏有效的能源决策执行程序；更为重要的是，八国集团还存在一些法律问题，它既不是一个机构，也没有签订任何共同的法 律条约，更不是一个国际能源正式组织，它不是国际法的合法主体，它不能制定出能够统一能源法律规则，它对国际能源社会的成员主体没有法律约束力。再比如， 国际能源署（IEA）在成员发展机制上也存在缺陷，国际能源署成员资格与经济合作与发展组织（OECD）的挂靠，则凸显了该组织的非独立性和意识形态色 彩。至于能源宪章条约（ECT），它在能源过境、投资保护、争端阶段等制度建设方面是明显倾向于能源消费国的，能源宪章的作用能否充分实现，仍旧存在疑 问：首先，欧佩克（OPEC）始终认为，能源宪章的宗旨和原则与能源输出国的利益是对立的，二者没有形成有效的互动机制；2009年，俄罗斯再次重申了不 批准“欧洲能源宪章”的立场，主张用新的能源安全协议取代现行协议，在这种条件下，能源宪章条约的设计也就不可能得到充分实现。
正式的国际制度都是一种有边界的存在。加入制度的成员，是在制度的边界之内，需要遵守相关的规则。它们享有相关的权利，也要承担相关的义务。未 加入制度的行为主体，则不需要遵守相关的规则，也没有相关的权利与义务。尽管从机制上来讲，制度内外行为主体的利益与意愿决定着制度的变迁，但由于制度本 身的独立存在，并具有惯性和行为个体所不具有的属性，因而决定制度演进的因素未必就能立即推动制度的变迁，这也是许多令人不满制度能够长期存在的原因。当 然，当今国际能源合作制度发育不完全的原因是多方面的。从制度理论解释，国际能源领域的问题与安全、贸易等议题的性质是不同的。安全与贸易议题属于协作型 博弈，需要解决的问题是国际合作中出现的背叛，制度主要用于增进信息沟通，防止背叛；出现背叛之后，对背叛进行惩罚。能源议题属于协调型博弈，需要解决的 问题是国际合作中能源资源的分配问题，此类问题对制度的需求较弱，从本质上限制了制度的发展。除内在原因之外，国际社会中存在的能源消费国之间的矛盾以及 能源消费国与生产国之间的矛盾在实践中阻碍了制度的建设与发展。
国际能源制度作为国际能源合作体系的一种结构是一种稳定的存在，但它的具体构成却始终会伴随着国际能源合作关系的变化而变化。进入21世纪以 来,国际恐怖活动猖獗,全球地缘政治形势不稳,国际油价持续飙升,使能源安全问题再次升温。由于对能源安全特别是石油安全的影响因素越来越多，尽管现行的 能源安全体系在目前形势下依然发挥着应有的作用，但越来越不能有效保证市场的稳定。特别是在经济全球化和地区经济集团化的大背景下，一国很难用自助式实现 自身的能源安全。国际社会要呼吁能源生产国、中转国和消费国建立伙伴关系，采取措施确保全球能源市场的透明度、可预见性和稳定性，改善能源领域的投资环 境，提高能源利用效率，促进能源消费结构的多元化，维护重要能源基础设施的安全运行，帮助发展中国家改善能源供应状况。同时呼吁发展新的国际能源安全机 制，通过国际社会的广泛合作和交流，促进共同发展，最终实现人类社会共同的安全。
随着国际社会对能源安全的迫切需要，特别是对石油安全的呼吁，使得现行的能源安全机制受到挑战，促使它不得不进行新的发展。以推动能源对话与合 作、缓解能源矛盾和解决能源争端等为重点的多边能源外交日趋活跃,在此背景下,国际能源合作变得愈来愈重要。通过与利益相关的国家构建合作机制，弱化风 险，维护共同利益是中国进行国际能源合作的基本思路。具体来说，中国开展国际能源合作要达到的目标有三个：第一，要保证足够的支付能力，在可接受的价格水 平下维持能源进口，并尽 可能通过国际能源合作参与和影响价格制定；第二，要确保拥有稳定的能源供应来源，防止供应中断；第三，要确保中国能源进口的运输 通道安全。
目前，中国已经参与到了许多的国际能源合作事务中，以中国参与国际能源机构的各项事务深化的程度来划分，可以分为一般型合作、对话型合作与实 质型合作三类。其中属于一般型合作的对象主要包括有国际能源署（IEA）、欧佩克（OPEC)和八国集团(G8)，因为中国都不是这些机构的成员国，因此 其合作的方式仅限于参与、观察等主要形式。属于对话型合作的机构主要包括独立石油输出国集团、国际能源会议、世界能源理事会、世界能源大会、能源宪章、经 济合作与发展组织等，中国已经加入这些机构，成为了成员国，因此参与的程度大大加深，其活动主要表现为积极参加相关论坛，定期进行对话，商议有关的合作事 项。属于实质型合作的对象主要包括联合国贸发会（UNCTAD）、欧盟（EU）、亚太经合组织（APEC）、海合会（GCC)、东盟（ASEAN）、上合 组织（SCO）等，中国与这些机构的合作，已经深入到了具体的环境与能源各方面的事务中，制定具体的能源合作计划，签订相关协议的程度。中国作为最大的能 源消费国之一拥有庞大的现实和潜在的购买力，是任何国家或国际能源组织都无法忽视的。但是中国在国际组织的状况与中国能源大国的角色和地位并不匹配，尽管 中国与全球和区域层面的国际组织都有合作关系，但局限于一般性和对话性，实质性合作并不多，这很大程度限制了中国在国际能源领域进行国际能源合作的能力。
国际能源合作是保障全球安全的重要举措，也是维护中国能源安全的必然选择，中国应从战略高度把国际能源合作纳入国际经济合作的大框架中，取得包 括能源合作在内的国际经济合作的更大飞跃。然而，中国如何有效地利用现有的能源组织或参与到新的能源机制的构建，走出国际能源合作中的“囚徒困境”? 这 似乎是一个不可能完成的任务。当然，世界多边能源制度的建立需要各国的共同参与，但如果国际上不合作的声音太多的话，中国就不要急于全面参与西方主导的多 边能源合作制度，也不要去谋求建立中国主导的多边能源合作制度。因为中国尚不具备建立新的国际组织的能力，即使区域性的多边能源合作制度得以建立，也有可 能会遭到某些国家的投机性破坏。面对这种局势中国要依据自身的国力行事，要理清自身的诉求，明确不同层次诉求实现的时间表，分步骤、分阶段地实施，而不应 盲目地追求制度的形式；同时，中国还要针对不同的国家，确定不同的能源策略，做到合作与竞争并行，既要维护能源安全，又要确保主权独立。进而沿着上述两条 主线，形成涵盖空间和时间的战略体系，逐步提升中国在国际能源制度体系中的地位。
目前，中国当务之急就是，首先要重视多边国际能源合作条约的重要作用。多边国际能源合作条约为中国参与国际能源合作搭建了基础性的框架，构成开 展经贸合作的基础性法律文件，因其在缔约国所具有的法律效力的制约，成为双方能源合作的法律基础。其次，要加强与国际能源署（IEA）的合作。国际能源署 （IEA）保障能源安全的各项法律制度，如石油安全应急制度、石油市场信息制度、能源合作与研发制度、能源争端解决制度等，对于中国构建能源安全框架、深 化国际能源合作、完善能源法制建设具有重要的借鉴意义。在条件成熟时，中国可以考虑加入国际能源署（IEA）组织，参与国际能源规则的制定，与发达能源消 费国一起协调利益分歧，通过合作实现共赢。中国如果加入国际能源署（IEA），不仅可以提升中国对国际能源市场的影响力，在国际能源问题上争取到更大的发 言权和决策权；还有利于增强国际能源署（IEA）组织的代表性，提高其集体能源安全机制的权威性和有效性。为了加入国际能源署（IEA），中国政府一方面 应尽快增加战略石油储备；另一方面可以与国际能源署（IEA）重要成员国协商，采取特别协定的方式，建立特定的“中国-国际能源机构合作协调机制”，并给 予中国以特定待遇，如成为“联系国”，享受准成员国待遇等。这种做法与国际能源机构的一些成员国希望中国加入该机构的愿 望是一致的。第三，应积极参与欧 佩克（OPEC）、海湾合作组织（GCC)、东盟（ASEAN）等机构的能源协作，协调各国石油储备政策，共同应对区域石油危机。与这些组织的多边合作法 律制度，可以借鉴国际能源机构的运作机制，对解决石油储备建设过程中出现的一系列法律问题作出具体的规定。第四，要加强上海合作组织海合作组织（SCO） 框架下的能源合作机制。上海合作组织是目前唯一一个由中国推动发展的多边国际组织。从组织内部结构看，上合组织近期在能源合作领域取得巨大进展的可能性较 小。但是该组织的优势在于，未来美国和西方直接介入的可能性小。因此，中国可以在此组织上投入较高的资本，尤其是加强培养能源合作，只要中国经济能保持目 前的发展水平，在可以预见的时期内，中国将有能力赋予该合作更多的可操作性。第五，中国要以区域合作为基础，借鉴欧盟能源法律政策的成功经验。积极推动建 立“东北亚能源共同体”，从竞争走向合作，以合作代替竞争，共同维护能源安全。东北亚能源共 同体合作的内容可以包括：区域石油储备和应急反应机制、石油 期货、石油过境运输、共同研究制定税收以及节能和提高效率的措施、区域天然气贸易和发展液化天然气计划、合作开发利用可再生能源资源、保护国际海洋航线策 略以及环境领域的合作、建立“东北亚能源合作论坛”和东北亚石油信息共享网络等。
在全球化时代，国家已经自觉或不自觉地卷入了世界能源市场，其命运与市场整体的情况息息相关，没有全球的能源安全就没有国家的能源安全。结果， 能源合作也就成为一个理性的选项，成为各国共 同应对能源风险、维护能源安全的重要途径。在经济学分析中，稀缺生产要素的重新配置可能产生配置效率，即要 素比以前得到了更有效的利用；与此相类似，制度的替代、转换过程和交易过程使组织具有了适应效率，或者说，制度变迁使组织更具有了创新的能力和愿望。
国际能源制度的形成是在能源这一特定领域中行为主体在互动中达成共识的产物。然而，任何一项制度的存在总会有不适应环境与问题的方面，总有成员 存在各种不满。当这些来自外部的压力和内部的不满达到一定程度的时候，制度就会发生变革。这种变革可能导致制度的完善和影响范围的扩大，也可能导致旧制度 被新制度所取代。制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。制度变迁可以被理解为一种效益更高的制度(即所谓“目标模式”)对另一种制度(即所谓“起点模 式”)的替代过程。在这个过程中，实际制度需求的约束条件是制度的边际替代成本(即机会成本)。由于在现有的国际政治经济领域内，尚无一个超越主权国家的 国际组织来管理和监督在有关国家之间开展的国际合作，更没有一个机构来强迫一国必须参加某项国际合作或惩罚那些不履行合作义务的国家的行为。因此，国际能 源合作只能建立在各国自愿的基础上，根据市场经济的运行规律“自我执行”。
制度变迁从本质上说其实都是需求诱致性的，可能表象上是以政府强制性的变迁方式存在。一个完整的制度变迁过程必然采取政府主导的需求诱致性的制 度变迁方式进行。虽然说国际能源制度供给要有需求才能供给，但是并不等于需求出现后再来安排，更不能需求出现很久后，迟迟不安排。等到需求出现后再安排时 就会出现制度断层，影响能源经济发展的速度，当然无法实现制度效率的最大化。因此，我们的国际能源制度供给也要适当超前，进行前瞻性的、有需求的制度安 排。目前国际能源合作中真正缺少的是一个适合能源生产国、能源消费和能源中转国都能参加和适用的一个真正的全球能源合作组织，有学者称之为世界能源组织 （WEA）。国际社会需要共同努力，清除新制度进一步完善的障碍，适时建立全球性的国际能源组织。该组织应该是保持石油应急共享机制，将该组织的重点拓展 到所有的能源来源、能源消费的全世界为基础的全球国际能源合作机构；将成员拓展到所有希望加入的国家，并更加注重节能、发展能源的环境问题以及与能源相关 的技术援助合作；未来的全球性的国际能源组织应该在新出现的很多环境条约、节能条约、新能源开发等议定书及其指南中，起到重要的作用。能源网-中国能源报http://www.cnenergy.org/
（作者为中国能源经济研究院副院长、首席研究员，教授）
http://www.cnenergy.org/nypl/201404/t20140425_303470.html
No comments:
Post a Comment